可再生能源法十年反思：旧模式难以为继 补贴缺口迅速扩大

2006年1月1日，《可再生能源法》正式实施。至今，这部对可再生能源产业具有里程碑意义的法律已实施了十年。

这十年间，可再生能源行业在法律保障的支持下高速发展，目前，中国已经建成全球最大的风电和光伏市场；但也正是由于《可再生能源法》框架下的“强制上网、分类补贴、费用分摊”原则，推动发展的同时，也埋下了许多问题的种子。

2016年9月13日，由国家应对气候变化战略研究和国际合作中心、国家可再生能源中心、中国循环经济协会可再生能源专委会、中国可再生能源学会风能专委会以及能源基金会（中国）联合主办的《可再生能源法》实施十周年研讨会在北京召开，全国人大环资委副主任委员孟伟、国家能源局新能源和可再生能源司司长朱明、国家发改委价格司副处长支玉强、中国国电集团公司副总经理谢长军等出席并发言，从立法历程、法律如何适应行业发展、如何应对财政补贴缺口、企业在当前形势下如何转变发展方式等角度展开讨论。


孟伟：《可再生能源法》立法背景和历程

全国人大环资委副主任委员孟伟回顾了《可再生能源法》的立法背景和历程。他的发言中提到：

现行《可再生能源法》由十届全国人大常委会于2005年制定，并由十一届全国人大常委会于同年修改。当2003年这部法律列入十届全国人大常委会立法规划，2005年被列入当年的立法计划的时候，是有着深刻的时代背景的。在当时的形势下，随着中国经济的的快速发展，一方面，资源禀赋的劣势日益凸显，经济社会发展的资源压力不断增强；另一方面，尽管中国作为发展中国家，按照京都议定书的要求没有强制减排温室气体的国际法律义务，但粗放型的经济发展模式带来了严峻的环境和生态问题，特别是排放量的不断增加使中国政府在国际上承受着巨大的减排压力。对此，除了提高能效之外，最有效的解决之道就是发展可再生能源。正是在这样的背景下，《可再生能源法》被纳入十届全国人大常委会立法规划。

孟伟更指出，《可再生能源法》因其出台背景，更多体现的是原则性、框架性的特点，可实施、可操作的条款相对较少，于是环资委函请国家发改委、财政部等国务院有关部门制定一些配套规章。

随着可再生能源的快速发展，《可再生能源法》逐渐暴露出不适应行业发展的缺陷。为了解决能源安全、气候变化已经新能源产业的经营问题，解决《可再生能源法》实施中的突出问题，需要对该法进行修改。2009年，《可再生能源法》的修改工作启动，同年12月全国人大常委会第十二次会议通过对《可再生能源法》修改的决议。正是这次修法，确定了对可再生能源实施全额保障性收购，这一决定对行业影响深远。

作为《可再生能源法》起草单位的代表，孟伟认为可再生能源领域在立法前一直缺乏一部纲领性的大法，相关政策缺乏系统性，《可再生能源法》弥补了这一空白，通过确立基本原则和制度，为完善产业政策奠定了法制基础。随着配套政策出台，可再生能源产业的政策体系逐步完善。

孟伟表示，推动可再生能源产业进一步发展的关键在于全面落实《可再生能源法》，下一步环资委将会加强对《可再生能源法》实施渠道的总结和评估，更为重要的是，要按照十八届四中全会的要求，加快推进包括可再生能源法律制度在内的生态能源制度建设，为可再生能源产业发展建立完善的规则和秩序体系。

支玉强：固定电价定价模式难以为继，补贴缺口快速扩大

《可再生能源法》于2006年颁布实施，于2009年修订，这套法律规定了可再生能源电价形成的机制和补贴机制，在法律和相关配套政策的强力推动下，行业取得了瞩目的成就。但在国家发改委价格司副处长支玉强看来，这个体系正面临严峻的挑战，这应该是当前对《可再生能源法》研究探讨的重要方向。

近几年来，国家发改委分别核定了陆上风电、海上风电、光伏发电、生物质发电、垃圾焚烧、光热发电等发电形式的标杆电价政策，形成了一个较为完善的电价体系，并且在2015年出台了光伏发电和陆上风电标杆电价的退坡机制。支玉强表示，价格司希望把通过这种机制把未来几年的电价政策制定了，并且逐步降低。

但在当前可再生能源标杆电价政策机制下，筹集补贴资金的压力一直较大。价格司曾五次提高可再生能源电价附加，从每度电1厘钱提高到到现在的1.9分，按设计规模能征收到800亿元，但实际征收情况不是很理想，补贴缺口越来越大，缺口累计550亿元左右，尽管第六批可再生能源补贴目录很快会下发，但随着新增规模的扩大，年底缺口可能突破600亿。

支玉强指出当前《可再生能源法》面临的挑战和不适应行业发展的方面。首先，这部实施了十年仅在七年前修订过一次的法律与当前电力体制改革的衔接不够紧密，急需研究怎样进一步修订完善。第二就是补贴缺口面临快速扩大的形势，急需大幅提高可再生能源电力附加面临很大瓶颈，这主要是由于实体经济发展压力很大，降电价成为工业企业和实体经济强烈的需求和呼吁，也变成国务院的意见和要求，如果这个时候再去增加电价附加会变成很尖锐的一个矛盾。再一个方面就是可再生能源电价附加的征收阻力很大，现在地方推动自备电厂规模快速扩大，但自备电厂基本不缴或很少缴交可再生能源附加，这是造成当前补贴基金缺口不断扩大的最主要原因。

这些问题具体到法律上来说需要很多完善。支玉强认为，自备电厂自发自用的电量拒绝缴交可再生能源附加应该进行处罚，但如何处罚和追究法律责任，这方面在可再生能源法里找不到相关条例。

此外，固定电价定价模式难以为继。当前产业技术的发展越来越快，对价格部门来说，制定标杆电价难度也越来越大。为了使电价政策和实际的成本下降衔接起来，降低补贴的强度，让成本下降体现在价格上，2015年出台了退坡机制，但对价格制定部门来说要搞清楚不同资源区不同技术类型的真实成本还是越来越难。下一步，新能源如何参加电力交易恐怕是不可回避的议题，行业不能一直抱着燃煤标杆电价加补贴的政策一成不变，否则在惨烈的电力交易中竞争力将受影响。

谢长军：企业也需要反思

作为会议上最重要的发电企业代表，国电集团副总经理谢长军认为可再生能源法对推动产业健康发展具有至关重要的作用。但作为企业，对发展中遭遇的问题感受更深。谢长军在谈到三北地区，尤其是新疆、甘肃两地的新能源消纳困境时，直言不讳地说，企业也需要反思，要淡定，不能一味受到政府的推动。

他回忆在酒泉风电基地的建设过程中，地方政府在推动促进会议上向政府施压要求加快建设速度，谢长军明确提出异议，称基地已有600多万装机，国家又规划了二期，送出会有巨大问题，“我说我们不想建，或者等送出通道建成后我们再建也来得及，到今年，我们国电的60万千瓦才陆续建成，差点被地方政府收回开发权”，“政府是过度作为，过度追求GDP，我们企业反思，不能一直被政府推着走”。