光伏上网电价近期不宜大幅调整

9月29日，国家发改委出台《关于调整新能源标杆上网电价的通知（征求意见稿）》，拟大幅下调光伏上网电价，引发业内争议。笔者认为，光伏电价调整应着眼全局、算大账。

电价调整应以实现国家承诺为出发点。通过《巴黎协定》，我国已向国际社会郑重承诺，到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%。除水电外，可再生能源要承担重要发展责任。按国家规划，“十三五”末光伏并网装机要达到1.5亿千瓦的规模，即到2020年前，年新增装机规模要保持在约2000万千瓦左右。大幅下调电价必然影响投资信心，危及国家非化石能源承诺目标的实现，极大影响我国的国际形象。此外，《巴黎协定》目前已被全球70多个国家正式批准，将于11月4日正式生效，此时下调电价更应慎重考量。


电价调整应以确保产业健康发展为宗旨。光伏作为我国鲜有的能引领全球发展的战略性新兴产业，对拉动就业提振经济和带动我国产业优化升级意义深远。目前，我国光伏产业体系已相对完善，总装机容量居世界第一；上半年电池片、组件出货量均居世界第一；核心技术进步明显，光伏转化效率屡创世界新高。光伏现阶段只有维持足够大的新增市场规模，稳定上下游产业链的基本利润水平，才能保证一定的研发投入以不断推动技术进步和成本持续降低。但目前产业发展仍面临补贴严重滞后、西部弃光限电严重、分布式光伏发展远低于预期等难题。大幅下调电价将严重影响利润水平，进而打破行业发展节奏。

电价调整应以科学的成本和收益测算为依据。今年，随着组件等设备价格的下降，光伏项目成本经历了较大变化。为合理估算光伏项目的投资回报，进行财务测算如下：项目资本金30%；银行贷款70%，贷款期限15年，贷款利率4.9%；初始投资6.5-7元/瓦，固定资产折旧年限20年，5%残值；电价补贴时间为20年，最后5年电价按0.3元/千瓦时；年度运维费0.07-0.1元/瓦；组件按照首年衰减2.5%,以后每年衰减0.8%；按照光伏电站现行的税收政策。对地面电站，在一定的资本金内部收益率前提下，测算上网电价如下（单位：元/千瓦时）：若Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类资源区年满负荷等效小时数按1400、1300、1200，以较低的投资水平6500元/千瓦估算，电价分别达到0.629、0.680、0.739元/千瓦时以上，资本金内部收益率才能超过8%；电价分别达到0.677、0.731、0.794元/千瓦时以上，资本金内部收益率才能超过10%。但上述测算是理想情况，实际投资成本可能更高，如有的地方会征收资源费或摊派公共设施建设费，贷款利率高于基准利率，土地成本、人力成本不断增加；运行中更有弃光限电、补贴滞后、组件衰减超过预期等风险，整体上讲，投资收益远没有测算的乐观。若以国家发改委征求意见稿Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类资源区光伏上网电价0.55、0.65、0.75元/千瓦时测算，远不能满足行业普遍资本金内部收益率10%的最低要求，光伏的投资热情将受到重挫。

另外，分布式光伏是未来电力系统的重要组成部分。但我国适合发展分布式光伏的区域多位于Ⅱ类、Ⅲ类区域，且投资方要承担诸如贷款利率上浮、电费收取较难、屋顶使用不确定等比地面电站更多风险。若以国家发改委征求意见稿Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类资源区0.2、0.25、0.3元/千瓦时的补贴标准，很难达到行业要求的资本金内部收益率水平。

电价调整应转变对补贴过高的认识。光伏电价的确比煤电电价高，但煤电价格并未体现其环境污染及因环境污染带来的民众健康等隐性成本。如果把这些隐形成本包括在内，煤电价格将增加1-2倍，立刻失去竞争力。可再生能源的补贴其实是对其环境经济效益的补偿。煤电除了环境成本没有计算之外，也在享受国家的大量补贴。粗略估算，2015年我国对煤电补贴1142亿元，而2015年可再生能源补贴仅有500多亿元，金额远小于对煤电的补贴。

笔者认为，电价调整不能以一个或者几个招标的短期成本为依据，不同项目成本构成有较大差异，而且除了收益指标之外，投标的不同企业还会有其他的决策考量。如企业出于发展战略布局需要，个别项目哪怕赔本，对其来说也是值得投入的。建议国家电价政策制修订时要全面考虑，同时电价调整要以彻底解决弃光限电和补贴拖欠为前提。具体建议如下：

首先，上网电价近期不宜大幅调整。对地面光伏电站，建议将对Ⅰ类、Ⅱ类资源区域上网电价调整为0.65元/千瓦时、0.75元/千瓦时；对Ⅲ类资源区域，主要位于南部和中东部区域等负荷中心，这些地区更需要大力发展可再生能源，而且面临用地限制、资源一般且具体项目差异较大等问题，建议将电价调整为0.85元/千瓦时，以应对投资收益对发电量变化的敏感。

对分布式光伏，建议由电网公司按照项目所在地的售电峰值电价全部收购，电网公司可收取0.1元/千瓦时过网费，不区分资源区补贴，维持0.42元/千瓦时的国家补贴不变。通过改变补贴方式，改善当前全国分布式光伏发展不利的现状。

其次，减少煤电脱硫脱硝和除尘补贴，弥补可再生能源基金。按最新的可再生能源附加基金、国家“十三五”可再生能源规划及上述的建议上网电价简单计算，到2020年可再生能源的年度缺口在400-600亿元。仅仅将煤电脱硫电价补贴拿出一部分作为可再生能源补贴资金，就能够解决补贴资金不足的问题。

再次，加快落实各地方政府发展可再生能源的约束性指标。今年年初，国家能源局已提出了“建立可再生能源开发利用目标引导制度”，建议在此基础上强化各地方政府能源发展规划编制及实施，将可再生能源目标列入约束性指标，使其在能源规划、建设、运行中统筹可再生能源发展，为可再生能源预留出应有的空间，并严肃考核制度。

最后，用市场化手段积极推进可再生能源补贴方式改革。从全球经验看，绿色电力证书（绿证）交易机制是一种有效的市场化激励方式。绿证是对可再生能源发电方式予以确认的一种指标。作为一种可交易、能兑现为货币的凭证，它既可以作为可再生能源发电的计量工具，也可以作为一种转让可再生能源的环境效益等正外部性所有权的交易工具。从另一角度讲，通过要求煤电企业购买绿色证书，也能推动煤电外部成本内部化，提高可再生能源的竞争力。