电力改革——有待明确的与需要进一步讨论的

文/张树伟 （系中国人民大学经济学院能源经济系教授）

日前，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号文）全文终于正式公布。在此之前，政府部门不断就改革的方向与要点进行解释与沟通，电力行业以及媒体的不断跟进与更新，使得全社会对这一改革动向的关注程度不断增加。现在，这一客观上将指导未来若干年（尽管具体时间表仍不清楚）电力体系改革方向的“顶层设计”文件已经没有悬念。

那么悬念就变成了：基于既有9号文的意见，电力改革如何从方向变成行动，作用于电力体系的产业组织、行业管理、运行机制规则与政策；在这一过程中，需要秉承何种价值标准，以判断“好”还是“不好”；有哪些需要进一步明确或者讨论的问题，将潜在地影响电力改革推进的成效与目标的实现。这将是本文讨论的主题。

9号文包含了体制改革之外的诸多内容

——9号文包含的内容林林总总，覆盖了不仅是体制机制，而是整个电力行业发展的几乎全面，特别是明确了很多的鼓励与限制性的政策措施，解决市场失灵或者市场临时缺位的问题，更像一个“大规划”。严格地讲，有相当一部分内容跟电力体制改革（组织、运行与规制）并没有直接关系。比如对分布式能源的鼓励政策。无论是优先上网还是优惠电价，其基本的依据在于这类技术目前的高成本，以及可能的下降潜力，需要政策措施启动这一下降过程，否则这类技术是无法进入市场的，从而造成“死锁”。这属于政府政策手段消除市场失灵的范畴。

——电力体制改革与这些体制改革之外问题的关系，可以分为三类。它可能有助于此类问题的解决，或可能与这些问题完全无关，抑或可能会使这些问题变得棘手而必须辅以额外或者补充性的政策措施。但是，电力体制改革之于这些问题，最多只能算伴生影响（side effects）。

——第一类问题典型的，比如各种可再生能源与高效机组的优先上网问题。如果建立了有效的电力竞价市场，那么这些机组具有可变成本低的特点，将在竞争性的调度体系中拥有优先地位，特别是在波动性可再生能源占比还不大的情况下。如果有了电力竞价市场的基础设施，那么调度顺序的问题就不需要事先的“定位”排序了。另外一个例子是高耗能产业更合理的布局，转移到资源富集地区的发展问题。电力市场的建立有望纠正电价的扭曲，消除对资源富集地区电力消耗的歧视，将高耗能配置到发展成本更低的地区去。

——第二类问题比如节能减排目标与政策的实施。节能是解决能源安全的问题，减排是解决环境排放超标与损失的问题，这二者都是市场失灵的部分，需要政府额外的政策与措施，比如加税以反映实际的社会成本，以及提高排污标准减少排放。这属于纠正市场失灵的问题，显然不是市场本身建设的范畴。另外一个例子是风电的优惠标杆电价支持体系，这也是克服市场失灵的政策手段。

——第三类问题比如规划的角色与作用。改革涉及的主体越多，显然过去那种大一统、无所不包的电力规划的可应用性就越低。因为每个主体都具有自主决策权，如果这一决策权并不影响其他人的成本与收益，那么这种权利就应该得到尊重。在笔者看来，具有巨大外部性影响的主干电网规划如何实施，是一个需要额外解决的问题。因为它涉及到电力系统的基本形态与电力流走向，具有很大的社会经济与投资决策影响。除此之外的所谓“统筹规划”，必要性似乎并不明显，也很难具有可行性。

——总之，在电力改革这个问题上，并不是正确的事情，就是需要体制改革去做的；而电力体制改革可能带来一些新的问题，但是这些问题的解决需要额外的政策，也并不意味着改革本身是有问题的，需要推倒重来。体制机制的改革，主要在于建立市场运行的基础设施、规则与监管能力；而不同的政策措施，着眼于解决市场失灵或临时缺失条件下不同的政策目标。相比动辄就需要“统筹”的说法，这一“分工”与着力点的明确，更能接近市场与政府运行的合理边界。

有待明确的事宜之一：电力改革成功的标准是什么？

——电力改革涉及到发电、输电、配电、调度、售电与用电等多个方面，改革的实施路径、工作组与时间表将陆续建立。可以预见的，这将持续比较长的时间。

——开放电网、公平接入无疑是这一改革文件的亮点之一，但是这一工作更像是个过程，并没有明确的目标。

——电价形成机制、市场化交易涉及到基础设施的建设，需要很高的能力与细节设计，并且受到诸多电力行业内外因素的影响，就此设定成功的标准很难。

——售电侧放开单独本身可能力度远远不够，其市场发育的竞争者——电网同时具有输、配电业务与售电业务，关联交易的存在可能性很难保证市场竞争的公平性。对输电网资产实施财务核算、功能与所有权方面的分离(unbundling)改革现在看来还比较遥远。

——那么有没有一个相对简单、容易被决策者与公众理解的目标呢？笔者的建议是，将若干年后的电价水平作为改革成功与否的目标。

——笔者的研究团队过去两年对我国的电价水平及其形成中燃料、发电、输配端、税负等因素的贡献进行了全面的分解研究，并进行了国际比较，得出三个基本的结论：

——（1）中国电价水平相对于其效率前沿，偏高。特别考虑到我国装备制造业的成本及其低廉，占电源主体的煤电、水电等设备的单位千瓦成本只有欧美国家的1/2甚至更低，但是其电力终端税前价格并不低。通过电力体制改革释放改革红利，可以有效地降低电价，也是电力用户集中的诉求。这是电价形成机制方面的含义。

——（2）中国的电价水平，相对主要发达国家，偏高。基于汇率转换价格的比较，可度量（并且只可以）可贸易部门面临国际均一产品价格的能源成本与竞争力问题。在这个方面，我国主要可贸易部门的电价水平已经比美国高出50%以上，比欧洲享受可再生能源附加豁免、增值税返还的大工业也高出不少。基于居民支出负担的角度，消费同样的电力，其占可支配收入的比重要高，这是影响居民生活水平的提高与福利水平不断扩大的一个因素。从这个角度，中国的电价是贵的。

——（3）中国电价水平相对于其可持续发展目标，比如能源与环境资源使用的长期稀缺性，偏低。不同于前二者属于实证研究的结论，这一条属于“规范”意义上的政策建议。未来需要额外的政策手段（通常是资源税或者消费税）抬高价格，抑制消费。并利用这部分政府收入，支持“好”的方面（比如居民收入、其他消费）的税收减免，取得多重的政策红利。

——现在的问题是：政府的政策手段并没有欧洲那样强度的体现（税率还大大低于欧洲的水平），而总体终端价格也就比欧洲低10%甚至比肩了。关键的问题是：通过改革，提高产业效率；把价格搞正确，消除大部分的价格扭曲。有些扭曲是额外的政策目标的需要，但是其理由必要要足够充分。

——基于这种投入产出的效率现状，笔者倾向于认为，将总体电价水平的实质性下降作为电力改革成果的标准将是合适的。从操作上来讲，美国的电价水平，各种税负比例较低，市场发达流动性强，是一个很好的参考指标。一般国际上将美国的终端价格水平，作为其他国家能源价格存在补贴或者重税的参考基准。考虑到世界能源价格日益具有联动性，我国电力改革的成功标准，似乎可以设定为上网电价低于美国5%-10%左右，终端税前电价水平始终低于美国10-20%左右。基于投入要素的价格水平，这也是完全可以做到的。而税后的电价水平，取决于税负与各种基金的大小，不具有时间上的稳定性，不宜作为标准。

有待明确的事宜之二：连续区间的指标如何基于明确的价值标准确定？

——9号文中出现了诸多的原则性表述，比如跨省跨期电力交易要“经济、节能、环保、安全”等等。这些指标有非常高密度的体现。但是，由于这些指标并不存在二值选择，而是在一个连续的区间上，这些指标全部都需要参考性，以表达明确的意义与信息含量。参考系的选择，比如相对于历史水平的变化，发达国家的水平等等。这些都需要进一步明确，以确定相应的“政治性”标准。

——在这个方面，明确的价值标准，也就是判断什么是好，什么是不好的价值标准必须显性化，以最大程度的减少自由量裁。以“节能减排”为例，是不是能节能减排就好，或者越多越好？答案显然是否定的。节能的意义只在于减少能源安全的担忧，以及跨期的稀缺性。减排的投入如果大于了由于减少排放带来的损失减少，那么整个社会的可支配资源是下降的，总体福利意味着损失。

——如果能源是当地最不稀缺的资源（比如内蒙、云南资源富集地区），外送出去输送成本也非常高昂，缺乏竞争力，那么本地发展高耗能将是最好的选择，即使高耗能本身的效率低一些。高耗能多耗能，跟人力密集型工业多耗人，并没有性质上的区别。

——在政策的公开讨论中，价值标准的明确无疑是前提。以雾霾治理为例，核电、水电与远距离输电都被认为可以减少中东部的雾霾，这是这些方案可行、奏效（effectiveness）的方面。但是，仅仅讲一个（或者几个）优点，即使这个优点从事实判断角度是正确的，也并不能证明这个东西就是应该去发展，去做的，去作为减排跟应对“雾霾”的药方。为什么一个优点就能说明它是必要的，那讲一个缺点是不是就能把它否定掉？同样是一个（或者几个），为什么效力如此不同？

——最根本的问题在于，“能减排就是好”显然不是一个合格的价值标准。否则按照这个价值标准，应该把所有能源设施都关了，减排最彻底。但是，显然这是荒谬的。

——明确的价值标准需要应用在各种原则上，确定相应的“政治性”标准或者目标。这需要体现在9号文提及的“具备条件的地区”、“公平规范”、“价格合理”等等表述中。

需要进一步讨论的事宜：新的市场与产业环境下如何做规划？

——综合资源规划（Integrated resource planning, IRP）是发达国家上世纪70年代以后兴起的，应用于电力行业的一种基于系统成本最低的整体规划方法。但是，这一方法论的实践时间并不长。在主要的发达经济体，北美与欧盟国家，90年代以后陆续迎来了电力的放松管制(Deregulation)、市场化或者叫自由化改革（Liberalized power market), 其核心的目标在于通过电力系统发、输、配、用一体化体系的拆分，培育更多的市场竞争主体，以提高电力部门的效率。

——在市场主体众多、分散决策的制度安排下，直观的看，大一统的综合资源规划有点失去“可行性”的感觉。事实上，在智能电网提出之前，上世纪末与本世纪初，发达国家对此有诸多的研究与论述，讨论综合资源规划的适用性以及可能的方法论改造问题，比如涉及到更新的IRP流程与方法等。最终的结果，是这种规划方法仅用于仍旧管制的电网系统，以及具体的项目层面。

——这些讨论，在智能电网的概念与进展出现，整合了诸多的需求侧、自动化与通信先进技术之后，又多了一些角度与演化的方向，比如从社会规划者模式(social-planner)到演化模式（evolutionary）。

——我国开展综合资源规划以及与之相关的电力需求侧管理等工作的时间也非常早，在研究、行业实践、评估方面具有很多的经历与经验。应该讲，从方法论上，综合资源规划是社会规划者（Social planner）的思路，以一种整体优化的思想来实现电力系统成本最小的目标，同时满足各种物理、经济、环境等约束。这与高度依赖中央计划的计划经济存在方法上的共通性，我国实践起来颇有“驾轻就熟”的感觉。但是，目前我国的电力部门也已经实现了厂网分开的改革，厂与网、厂与厂已经是各自独立决策的市场主体。最高程度的“大一统”在产业组织上已经不存在，电网环节的“大一统”也将打破。

——在这种情况下，在多大程度范围内，用何种规划的方法，来制定并实施电力规划，无疑是个开放的问题。要使规划变得科学，与市场的运行机制相容，能够解决市场存在的失灵问题，但又不干涉各利益群体的正当权益，以下几个问题是亟待进一步讨论的：

——1. 本质上，一个独立市场主体的决策为什么需要让渡给规划者？这需要明确的标准。规划的统一程度，完全应该基于独立决策的成本与收益是否与社会的成本与收益一致的标准。如果二者是一致的，那么就没有必要将独立决策让渡给社会决策。过去的很多规划，尤其是产量方面的规划，往往成为侵犯企业自主经营权的行政干预。这种规划是亟待废除的。

——2. 限于时间与精力，统一规划如何保证合理性，如何充分利用信息？但与此同时，规划面临的现实不确定性是固有的。如何在规划的合理性与规划的严肃性之间取得平衡？

——3. 从规划的制定、颁布、实施、更新，以及可能争议的解决，需要怎么样的公众、利益相关群体的参与？