光伏招标“强制配套产业”为何屡禁不止？

一则“某地强制配套产业”的传闻，近日在光伏圈内疯转，引来一阵热议。

“江苏某地260MW渔光互补项目配置：不低于2.5亿捐款 + 10亿产业配套 + 6000万美元外资”，文件截图中赫然列出了多项关于该光伏项目开发的硬性配套要求，门槛之高，令人咋舌。

新能源项目正成为地方政府招商引资、完成任务的“香饽饽”，新能源投资背负的非技术成本水涨船高，压力巨大。

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“是穷疯了么？”“谁会去投资？”光伏从业者谈论此事时，不仅仅是嘲讽与不满，更有几分义愤填膺感。

由于缺乏市场规范，此前有很多地方在光伏项目开发中，附上了“强制产业配套”等苛刻条件，这遭到了光伏企业的反感。2022年8月、9月、12月，国家能源局等连续三次发文做出规范：不得强制要求配套产业投资、不得违规收取项目保证金。

如今，在很多县区强制配套产业又有死灰复燃的苗头，甚至有些地方明知故犯，顶风作案，这对公平、开放的市场环境带来严重扰乱。行业呼吁，各地政策纠偏能够重拳出击，落到实处。

产业配套要求还能多离谱？

近两年，河南、山东、宁夏等省区均发布过文件，要求各地不得将“配套产业”、“引进外资”等作为光伏等新能源项目的开发建设门槛。

国家层面，国家能源局在2022年12月26日下达的《光伏发电开发建设管理办法》明确：各级能源主管部门要优化营商环境，规范开发建设秩序，不得将强制配套产业或投资、违规收取项目保证金等作为项目开发建设的门槛。

然而，光伏开发项目的潜规则、附加条件却仍层出不穷。有媒体曾统计过，去年一年就有分属6个省的13个地区在光伏招标中附加了“产业配套”的要求，各种“招商条件”花样百出，名目繁多。

今年情况并未改观。记者简单选取几例：

8月25日，云南某县发布分布式光伏开发项目招商公告，其中要求：“投资方须对当地乡村振兴、村集体经济进行帮扶和带动”。如投资方引入符合当地经济社会发展定位、可落地的产业类项目，且具备和光伏开发项目同步开工条件的优先考虑。

除了上述云南某县外，8月15日，四川某县2000亩荒地、100MW装机的光伏发电招商中，要求企业在投资光伏项目的同时，需要在当地投资建设1个乡村振兴项目或酒店项目，当地称之为“1+N”模式。

同样是在8月，位于陕西南部的某县，在光伏招商中提出，申报企业必须配套或引进一个工业实体企业，投资金额不低于五千万元，在生产经营时间必须达五年以上。或者，申报企业三年内累计引进直投外资不低于1000万美元。另外，该县的公告中还要求，“参与此次投标的企业需要先缴纳项目诚意金500万元人民币。”

当然，这些都不如近期引起热议的江苏某县4200亩渔光互补项目招商提出的条件之高。

该县提出了6000万美元的外资配套要求，并且需要在当地注册成立外商投资企业；要求投资企业为当地引进总投资不低于10亿元且符合地方产业发展相关要求的制造业项目；还要求在项目运营期内安排不低于1000万/年，用于支持当地乡村振兴发展，并将该条款作为第一竞争性条款，投资商可自愿抬高。

光伏企业不堪重负

“这些强制要求非但不能为当地引进产业、带来实惠，还让有意愿的企业望而却步，严重破坏了当地的营商环境，最后往往是得不偿失。” 一位光伏项目开发者告诉记者，这种针对电站开发的“附加条件”，使得光伏开发企业的非技术成本剧增，要拿项目就带上了“紧箍咒”。

光伏项目开发的成本，可分为“系统成本”和“非技术成本”。土地租金、配置储能费用、特许经营费，以及各种“附加条件”所产生的费用，均属于“非技术成本”。

中国的光伏制造各环节的成本虽然在持续下降，但项目开发成本却始终高出全球平均水平，这与长期居高不下的“非技术成本”有关。而这些“非技术成本”中，很多都是如“强制产业配套”这样的不合理成本。

为了营造良好营商环境，推动双碳目标如期实现，国家相关部门和各地政府多次发文要求规范新能源开发建设秩序，不得强行要求风电、光伏发电开发与其他产业项目投资进行捆绑，不得将应由地方政府承担的社会公益事业相关投资转嫁给企业。

去年5月，国家发改委、国家能源局发布《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》，再次重申”不得以任何名义增加新能源企业的不合理投资成本”；规范新能源产业发展秩序，及时纠正违反公平竞争的做法，破除地方保护主义。

然而，上有政策、下有对策，部分地区附近的不合理投资成本仍在增加。但凡是理性的企业，都会算成本账，类似的“流氓”政策最直接的后果就是使得企业的投资意愿大减，项目最后无人问津。

记者注意到，上述陕南某县的招商公告是在8月18日发布，报名截止日期为8月25日。但是到了8月31日，当地政府又发布了“延迟”招商的公告，称“由于所有企业申报资料不完善以及未能及时到指定银行缴纳项目诚意金”，招商时间顺延一周，截止时间改为9月7日。

很显然，这是当地开出的条件太高企业受不了了。截至发稿，当地尚未公布此次招商的进一步情况。不知道该县的“顺延一周”，还能不能等来“地主家的傻儿子”？

资源未必能换产业

分析深层原因，为光伏项目附加苛刻条件，反映了地方政府根深蒂固的“资源换产业”思维。

财政部数据显示，今年1-7月，地方政府性基金预算本级收入26382亿元，同比下降15.5%，其中，国有土地使用权出让收入22875亿元，同比下降19.1%。在土地财政严重萎缩的背景下，地方政府急于寻找到新的经济增长点。

光伏等新能源项目，与土地、自然资源密切相关，这些资源掌控在地方政府手中，正好可以用来换取产业落地和经济发展。在一些产业基础薄弱的地区，阳光资源成为了当地发展经济的最后一张牌，恨不得一个项目就能换来当地GDP翻几番。

另外，无序的市场竞争也助推了地方政府的“自信”。有观察者指出，在激烈的市场竞争下，部分浑水摸鱼者为获取项目指标不计代价，“地方政府的什么要求都敢答应，撑大了地方政府的胃口。”

但是，和房地产、制造业不同，新能源行业对产业链和地方财政的带动效应，并不明显。从现实的结果看，很多地方的新能源资源，并没能换来产业发展，反而会留下一堆烂摊子。

前述观察者表示，浑水摸鱼者先把项目指标忽悠到手，很多答应政府的条件，由于各种原因迟迟无法推进，最终只能耍赖了事。要出了啥问题，最后还是由当地政府来兜底。

上述光伏开发业内人士向记者表示，即使是实力雄厚的光伏开发企业，也很难满足一些地方的要求，就算能为当地引入投资，但如果地方配套不到位，交通、水电气、上下游产业链等要求无法满足，产业也无法在落地。

地方政府的“资源换产业”梦难以实现，但更严重的“副作用”是，这些“附加条件”令当地的营商环境变得恶劣。正规的光伏开发企业望而却步，不愿蹚浑水去投资开发光伏项目，最后就形成“劣币驱逐良币”，那些“走偏门”的企业大行其道。

最终的结果，可能如上述陕南某县一样，自己宝贝一样攥在手里的“香饽饽”再无人问津。与其这样，不如早点算清账，一码归一码，先把光伏项目开发好了。