碳市场短期内不会压垮落后燃煤机组，目标设置须兼顾减排与电力发展空间

全国碳市场启动在即，多方消息显示，电力行业会首当其冲。而此时，电力体制改革已逐步深入，电力市场建设进入了新阶段。来自“碳市场与电力市场衔接”研讨会上的声音显示，短期内碳交易不会对煤电行业造成普遍的成本压力，现行电价机制下，碳价成本也不会立即传导，但碳强度显著高于基准的落后煤电机组将承压较重。而已有的强制减排政策措施如何与即将运转的碳市场互洽，避免政策互搏增加的交易成本，以及煤电全行业亏损情况下，碳市场的政策目标需如何考虑，也是与会讨论的焦点。

 

电力市场、碳市场相对独立，交叉点须寻找最大公约数

 

中国电力企业联合会副理事长王志轩认为，碳市场和电力市场虽然是两个有着自身目标和逻辑的独立市场，但是在各自之间交叉的问题上可以找到最大公约数。

 

从覆盖范围来看，碳市场和电力市场重叠较大，后者十分清楚地作用于电力行业，而前者的目标是要覆盖所有产生碳排放的主体，其中电力行业是重点控排对象。

 

就目标而言，碳市场和电力市场虽不尽相同，但也有所重叠，两者的落脚点都在市场，而市场的魔力就在于高效，两者都希望借市场之手实现资源的高效配置。

 

其中碳市场的目标十分清晰，即通过市场化的手段，以最低的社会成本达成全社会碳排放总量的控制目标。而电力市场的目标众多，还原电力的商品属性是其初衷，但“清洁、高效、可持续发展”又都被写入了指导此次电改的关键文件《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015〕9号）文》（以下简称“9号文”）中，“清洁、高效、可持续发展”与低碳的概念不谋而合。

 

同样是减碳，碳市场和电力市场却有些出入。

 

由于不同行业、同行业中不同企业的减排成本不一，通过建立碳市场，企业之间可以相互补偿，边际减排成本最低的企业优先减排，以此类推，从全社会的角度实现碳配额最经济地在不同行业、企业之间分配。而电改的精神是希望电力体系更多从内部实现低碳，从外部购买碳配额或许并非其最初的考量。如此一来一个行业内部的低碳目标，和全社会的最优低碳技改顺序可能会存在一些矛盾。

 

换个角度，碳市场的覆盖范围仍未确定，若初期只考虑电力行业，电力市场和碳市场在电力行业内的减碳目标上可能会更加一致。但即便仅实现电力行业的减排，两个市场还需要一些磨合，与会专家提出碳市场需要更多考虑电力行业的实际情况而制定合理的减排目标，而电力市场需要加快理顺价格，将碳价有效传导，真正配合碳市场实现经济减碳。

 

电力行业减排空间下降，燃煤机组退出须考虑机组平均年限

 

“孩子长得太快，新裁剪的衣服就穿不上了。”王志轩用一个形象的比喻来阐述中国电力的特点。

 

长期以来电力短缺的现实塑造了国内现行的电力体制，这种电力体制解决了短缺，也造就了电力行业的飞速发展。随着中国迎来经济新常态，曾今的电力短缺变成了今天的电力过剩。2015年，电力行业全国平均系统备用率高达32%，全国过剩规模达1.65亿千瓦。

 

除了供求关系的改变，随着经济的发展与社会的进步，人们对于能源提出了更多要求，除了安全、方便，还希望其清洁、高效、可持续。这对电力行业而言是新的机遇与挑战，一方面是电能替代，即以电代煤、以电代油还有发展的空间，另一方面是电能清洁化，即清洁能源发电比例正在大幅提升。

 

以上两种变化对于电力行业的头牌煤电行业影响最大。中国的电力结构以煤电为主，这是由中国的国情决定的，但国情正在发生着改变，煤电的占比也悄然从印象中的70%~80%降低到了现在57.3%的装机量，和65.5%的发电量占比。

 

从电力行业碳减排的角度考量，煤电行业是重点关注对象，因为煤电与其他发电类型相比，度电碳排放量最大。但就煤电本身而言，国内的煤电其实已经达到了世界最先进的水平，这也意味着减排效果已经距离天花板不远。

 

而换一个角度，当下煤电仍有其存在的理由。王志轩指出，煤电相对于散煤燃烧清洁的多，而散煤燃烧等煤炭的分散利用仍是当前的污染大户。此外随着新能源的大比例加入，其波动性对于电网的调度安全出了新的难题，在这个情况下传统的煤电还需要发挥一定的调节作用。王志轩认为，还需要给煤电算一笔经济账，国内的煤电机组平均年龄也就11岁，相比欧美国家40多岁的高龄机组而言还比较年轻，11年还远没有达到财务平衡，而煤电行业的前期的投入其实也是整个国家对电力行业的投入。

 

碳市场初期不会是压倒煤电的最后一根稻草，但会影响市场出清结果

 

面对着当前电力过剩的大背景，煤电行业的效益受到极大影响，2016年国内煤电行业利润总额下降43.5%至1269亿元，全年企业亏损面上升至27.3%，亏损额达334亿元。华北电力大学经济与管理学院教授袁家海认为，在初期碳市场不会是压垮煤电企业的那根稻草，但一定会对市场的出清结果，特别是对以后低效率的机组在市场中的表现产生重要影响。

 

袁家海认为随着电力市场化的不断推进，未来政府或需更多考虑煤电企业的亏损问题。前期考虑控制住装机规模，后期则要考虑产能的退出，其中碳市场可以提供一个市场化去产能的机制，但电力市场中如辅助服务等机制设计也至关重要。另外，对于煤电企业的洗牌无论是范围还是持续的时间，政府都要有一个合理的预期，如果没有合理的预期，市场机制和行政手段的冲突可能会在所难免。

 

除了给煤炭预留合理的空间，碳市场或许在煤电之外还需要考虑更多的电力行业减排路径。王志轩认为煤电在当下还有一定的减排空间，但十分有限，在当前和不久的将来，水电可能肩负着电力行业控排的重任，但也有天花板，在未来，核电、风电、光伏会发挥越来越大的减排作用。

 

在这方面，袁家海认为碳市场抵消机制的引入十分必要。若抵消机制不引入，碳市场作用下的电力行业可能只解决了高效率的煤电和低效率煤电之间的市场出清的问题，没有解决化石能源向清洁能源转型的问题。等到煤电效率提升到一定程度，未来的减排的空间从何而来？发展、支持可再生能源，使其产生一些可抵消的碳配额，不失为一个好的方向。

 

碳市场运转需要顺畅的电价传导机制，警惕区域减排机制难协调

 

除了碳市场需要根据电力行业的现状优化自身减排目标与路径，电力市场也需要为碳市场做出一些努力。

 

碳市场最重要的是要实现碳减排的目标，而这个目标需要全社会共同努力，即全社会共摊减排成本，因为减排的成效也为全社会共享。昆山杜克大学环境研究中心主任张俊杰表示，碳市场起作用有一个重要的先决条件，即被作用的对象应处于比较市场化的行业，有比较顺畅的成本传导和分担机制。

 

以美国的东北部区域碳市场（RGGI）为例，电力行业是其覆盖的唯一行业。RGGI通过拍卖的形式发放初始配额，使企业新增了一项购碳成本。此外，企业在履约的过程中也伴随着额外的成本支出，包括淘汰、更新低效发电机组，增加清洁电源占比，购买市场碳排放配额等，使得高碳密度的电源相对成本增加，清洁电源的相对成本降低。

 

企业增加的这部分碳规制成本，会从发电端传导至用电端。换而言之，碳市场机制一方面是要影响供给侧，即发电端的清洁化，也需要影响需求侧，通过用电成本的合理化，反映真实社会成本来进行节能。张俊杰表示，现在的碳市场最主要目的是希望能够造成这种结构的改变，而不是仅通过压缩需求来改变。

 

回到国内的电力行业，市场化的进程才刚刚开始，若碳价仅加载到发电侧，而无法通过电价传导至用户侧。张俊杰认为在这样压力下形成的“堰塞湖”，会导致所有的减排成本都集中在发电端，难以调动全社会的减排潜力，从而无法实现碳市场最经济减排的初衷。

 

电力市场的进程和碳市场的发展可能需要更好地匹配，协助碳价格传导机制的形成。但形成传导机制后可能还会有新的问题，作为美国清洁电力计划的重要一环，美国碳市场备受争议。张俊杰表示美国清洁电力计划对于美国的影响主要有四点：一是造成煤炭行业的“寒冬”，二是在计划初期可能会造成的电价上涨，三是随着电价上涨对经济和就业造成的负面影响，四是各个区域之间排放权的不平衡引发的政治问题。

 

除了电价的传导性，张俊杰认为未来电力行业进入碳市场还存在一个潜在风险，即各区域间减碳机制难协调。当一个区域要缩减自身电力行业的碳排放量时，面临两种选择：一是购买碳配额，二是使用更高效、清洁机组所发的电。但由于区域电力贸易的存在，基于“生产”计算的电力排放因子无法表征各地区真实的电力消费排放因子，这时不同区域的电网之间面临着调用清洁电还是购买碳配额的抉择，这方面还有待进一步研究。