重温“531新政” 对2019政策更有信心

导读： 光伏发展在取得显著成绩的同时，也遇到了一些困难和问题。

最近几天，主管部门召开了一系列光伏政策座谈会，与行业协会、专家、企业共同探讨2019年光伏行业政策，透露出包括以补贴额定装机量、明确将光伏项目分为需要国家补贴和不需要国家补贴项目等在内的七大创新。有业内人士评论称，这大概是历年来最具市场意识的光伏政策文件，主管部门表现出了最大诚意，拟定尽可能公平的竞争规则。

说到这里，免不了要提起被人诟病的“531新政”，那仿佛“拍脑门”一样的决策。现在半年时间已过，再回过头去看“531新政”，它给一哄而上的光伏无序发展踩下了“急刹车”，这才有了如今的光伏产业的健康发展。回顾“531新政”的出台，对现如今政策的发展脉络及未来方向，大有裨益。

“531新政”出台前产业面临的困境

我国光伏发电新增装机连续5年全球第一，累计装机规模连续3年位居全球第一，“十二五”期间年均装机增长率超过50%，进入“十三五”时期，光伏发电建设速度进一步加快，年平均装机增长率75%。

光伏发展在取得显著成绩的同时，也遇到了一些困难和问题，突出表现在：

一是补贴缺口持续扩大。截至2017年底，累计可再生能源发电补贴缺口总计达到1127亿元，其中光伏补贴缺口455亿元（占比约40%），且呈逐年扩大趋势，目前已超过1200亿元，直接影响光伏行业健康有序发展。

二是消纳问题不容忽视。随着光伏发电的迅猛增张，一些地方也出现了较为严重的弃光限电问题。2015年全国弃光率12%，2016年弃光率11%，2017年通过多方努力，弃光率下降至6%，但个别地方仍然十分严重，甘肃、新疆弃光率分别达到20%和22%。

三是产能过大存在隐患。在国内光伏发电市场高速增长的刺激下，光伏制造企业纷纷扩大产能，光伏制造产能过剩问题、产品和电站建设质量问题也有显现。上述问题的存在，不利于行业健康可持续发展，需要引导市场和行业根据新形势调整发展思路，将光伏发展重点从扩大规模转到提质增效上来，着力推进技术进步、降低发电成本、减少补贴依赖，从而推动行业有序发展、高质量发展。

“531新政”出台的目的

“531新政”出台，既是落实供给侧结构性改革、推动经济高质量发展的重要举措，也是缓解光伏行业当前面临的补贴缺口和弃光限电等突出矛盾和突出问题的重要举措。这是光伏产业发展进入新阶段的必然要求，对实现光伏产业持续健康发展具有重要作用。

一是有利于缓解财政补贴压力。财政补贴缺口持续扩大是当前制约光伏发展的突出问题。适当调低需要补贴的新增建设规模，将避免形成系统性风险，从长远讲是有利于产业发展的。

二是有利于解决消纳问题。通过各方努力、采取一系列措施，弃光问题得到有效改善，但还没有彻底解决。通过调整发展节奏，有助于解决光伏消纳问题，减少弃光。

三是有利于激发企业发展内生动力。随着光伏发电补贴强度下降，将倒逼企业练内功、强体质，从依靠国家政策向到更多的依靠市场转变，减少补贴依赖，促使企业通过降本增效提高企业发展质量，实现光伏行业优胜劣汰，加速淘汰落后产能，倒逼产业技术进步，遏制企业非理性扩张。

四是有利于促进地方降低非技术成本，改善营商环境。补贴下调之后，为保证光伏发电项目经济性，一方面企业通过技术进步降低成本，另一方面也利于促进地方政府落实国家和地方支持光伏产业发展的各项政策，降低非技术成本。

“531新政”的积极意义

虽然“531新政”出台初期，市场上怨声载道，但国家毕竟不会一棒子打死一个行业。在经过初期的抱怨后，有志于行业健康发展的企业迅速转向，以期抢先反应、迅速布局。行业也在初期震荡后，趋于平缓，稳步增长。

1月17日，中国光伏行业协会副理事长兼秘书长王勃华在“我国光伏产业发展情况——2018年回顾与2019年展望”的演讲中，介绍了2018年光伏产业的发展情况。2018年，我国光伏新增装机超过43GW，同比下降18%，累计装机超过170GW；其中集中式约23GW，同比下降31%，分布式约20GW，同比增长5%。

2018年我国光伏市场的发展特点是，发电量升高的幅度非常快，弃光率从两位数以上降至3%左右。531前后装机对比，531之后是531之前装机的2倍多。王勃华表示，光伏政策正引导产业走向高质量发展道路，追求质量、效率。

有人说，“531新政”对中国光伏产业是沉重打击。但最终结果证明，“531新政”没有阻碍产业发展，倒是引领产业走向了高质量发展道路。王勃华指出，光伏发展到现在，中国市场仍然是政策导向的市场，全球也是一样，政策对于产业发展影响是非常大的。由此看来，不管是现在降补贴、或者是以后的平价上网，我们仍然需要政策的支持。

现在再说最近这一系列光伏座谈会。从征求意见稿来看，2019年光伏政策的总体目标是坚持稳中求进总基调，充分发挥市场机制的决定性作用，保持光伏产业合理的发展规模和发展节奏，推动光伏产业高质量发展，再次明确了国家能源局对于支持光伏产业持续健康发展的坚定态度。

虽然2019年光伏政策尚处于征求意见阶段，一些复杂的多难问题还需要进行充分讨论后谨慎定策，但在“稳中求进”的总基调下，光伏产业必将健康有序、高质量发展。